Japanin virheistä pitää ottaa oppia
vierasyliö
Suomessa käyty keskustelu kuntauudistuksesta tuo mieleen Japanissa toteutetun kuntarakenteen muutoksen.
Vaikka valtioiden nykyinen hallintokulttuuri ja vallitsevaan tilanteeseen johtanut kehitys poikkeavatkin toisistaan, on sekä uudistukseen liittyvistä toimenpiteistä että niiden perusteluista löydettävissä selkeitä samankaltaisuuksia.
Japanin kaksiportainen alue- ja paikallishallinto koostuu 47 prefektuurista ja yli 1700 kunnasta.
Peruskoulutus, päivähoito, vanhusten palvelut ja väestörekisterin ylläpito ovat esimerkkejä kuntien toimintakenttään kuuluvista tehtävistä.
Nykyisen kuntamallin ensi askeleet otettiin Japanissa 1800-luvun jälkimmäisellä puoliskolla.
Meiji-restauraationa tunnettu modernisaatioprosessi loi paitsi paikallishallintoa ohjailevan lainsäädännön myös joukon tarpeita ja tehtäviä. Niistä selviytyminen vaati feodaalijärjestelmän pohjalle rakentuneiden kylien yhdistämistä suuremmiksi hallinnollisiksi kokonaisuuksiksi.
Seuraava suuri kuntauudistus koettiin toisen maailmansodan jälkeen. Perusta uudistuksille luotiin Yhdysvaltalaisen liittouman miehittäessä Japania vuosina 1945–1952. Miehittäjien johdolla uudistettu lainsäädäntö korosti alueellista itsemääräämisoikeutta.
Käytännössä kuitenkin kuntien vastuulle siirtyneet uudet tehtävät johtivat tarpeeseen kasvattaa kuntien kokoa.
Vaikka 1950-luvun kuntaliitokset olivat periaatteessa vapaaehtoisia, löytyi niiden takaa keskushallinnon kuntaliitoksiin ohjannut ohjelma, jonka tavoitteena oli kuntien määrän laskeminen kolmasosaan vallinneesta tasosta.
Tavoite saavutettiin vuoteen 1961 mennessä. Tämän jälkeen kuntien lukumäärässä tapahtui vain vähäisiä muutoksia ennen viimeisimmän kuntareformin alkua vuonna 1999.
Vaikka kuntakartta pysyi ennallaan, yhteiskunta muuttui. Japani kävi läpi jälleenrakennuksen, nopean vaurastumisen ja kaupungistumisen.
Seuraava sukupolvi kohtasi 1980-luvun lopun kuplataloutta seuranneen laman, globaalin työnjaon haasteet ja ikääntyvän yhteiskunnan paineet huoltosuhteelle.
Hallinnon hajauttaminen on ollut Japanissa esillä kaikkina sotaa seuranneina vuosikymmeninä.
Vaikka parempi hallinto ja syvempi demokratia näyttäytyivät usein ihanteina, ei keskushallinnon desentralisaatio-retoriikassa ole välttämättä ollut kysymys pyrkimyksestä kohti laajempaa alueellista autonomiaa, vaan erilaisten vastuiden ja kulujen siirtämisestä paikallishallinnolle.
Keskushallinto kerääkin kaksi kolmasosaa tuloista, mutta paikallishallinto vastaa yhtä suuresta osasta julkisia menoja.
Samalla kun Japani on elvyttänyt itsensä viimeisinä vuosikymmeninä poikkeuksellisen velkaantuneeksi kansantaloudeksi, ovat myös kunnat ajautuneet velkaantumiskierteeseen.
Uudistuksen tavoitteena oli kuntien taloudellisen perustan vahvistaminen ja hallinnon tehostaminen. Tavoitteiden saavuttamisen keinoksi nähtiin kuntaliitokset.
1990-luvun puolivälistä lähtien liitoksia ryhdyttiin tukemaan muuttamalla lainsäädäntöä ja luomalla kannustinjärjestelmä kaikille määräaikaan mennessä yhdistyville kunnille. Tämän lisäksi keskushallinto painosti kuntia asettamalla julkisesti tavoitteeksi tuhannen kunnan tason.
Kuntapäättäjät syyttivät hallitusta paikalliseen autonomiaan puuttumisesta.
Ylhäältä päin annetun numeraalisen tavoitteen lisäksi pelkoa herätti mahdollisuus ohjata kuntaliitoksiin leikkauksilla valtionosuuksiin ja julkisiin investointeihin suunnattuihin avustuksiin.
Liitosten vähäinen määrä johti siirtymään porkkanasta keppiin vuonna 2001.
Kuntatalouden rahoitukseen kohdistuneiden leikkauksien jälkeen kysymys lähidemokratiasta unohtui ja valintaa tehtiin kuntaliitoksen ja konkurssin väliltä.
Tavoitteena ollut taso kuntien määrässä jäi saavuttamatta ja innostus liitoksiin vaihteli suuresti maan sisällä ja kuntatyyppien välillä. Kiinnostus oli suurempaa pienissä kunnissa ja läntisessä Japanissa.
Koko maan vähennyksen ollessa noin 40 prosenttia, laski kuntien määrä esimerkiksi pohjoisella Hokkaidon saarella kuitenkin vain 15 prosenttia.
Kuntauudistukselle annettu jatkoaika ei enää innostanut kuntia yhdistymään vuosien 2004–2005 esimerkin mukaisesti. Lopulta sisäasianministeriön työryhmä esitti hallituksen lopettavan aktiivisen yhdistymisiin tähtäävän politiikan maaliskuun 2010 loppuun mennessä.
Kuntien oikeutta verottaa on laajennettu, mutta valtion-osuuksia on leikattu, joten kuntien taloudellinen tilanne on keskimäärin säilynyt muuttumattomana.
Uuden järjestelmän on kuitenkin katsottu suosivan kaupunkeja ja kuntien keskuksia reuna-alueiden kustannuksella. Myös yritys estää kuntalaisten etääntyminen päätöksenteosta luomalla neuvoa-antavia elimiä uusien kuntien sisälle (usein vanhan kuntarajan mukaisesti) on osoittautunut haasteelliseksi.
Työryhmä nosti esille myös tarpeen muuttaa lakia siten, että vierekkäiset kunnat voisivat hoitaa yhteistyössä turismi- ja maatalousvirastojaan, terveyskeskuksiaan ja monia muita yksiköitään.
Vaikka Suomea ja Japania erottavien piirteiden luettelointi onkin helppoa, ei eroavuuksien olemassaolo ole perustelu samankaltaisuuksien ylenkatsomiselle.
Vaikka toimenpiteet ja niiden perustelut muistuttaisivatkin toisiaan, ei tehtyjä virheitä kannattaisi lähteä toistamaan.
Esimerkiksi Japanissa tehtyihin virheisiin tutustuminen olisi voinut kannattaa ennen kuin Suomessa ryhdyttiin määrittelemään kuntareformin tavoitteita elinkelpoisten kuntien lukumäärään kautta.
JUHA SAUNAVAARA
Kirjoittaja on Suomen Akatemian tutkijatohtori Oulun yliopistossa.
Artikkelin aiheet- Osaston luetuimmat
